Gerekçeli kararda, toplu sözleşmelerle kamu görevlilerinin kendi menfaatlerini koruyabilmesi için güçlü bir sendika örgütüne duyulan ihtiyaç vurgulandı. Bu süreçte, görüşme yetkisi bulunan sendika temsilcilerinin, eylemli destek alabilmek adına güçlü bir sendika arkasında durmalarının önemine değinildi. Ancak, dava konusu düzenlemenin, üye sayısının belirli bir oranın üzerinde olması şartını getirmesi nedeniyle, bu durumun zayıf sendikaların üyelerini maddi sebeplerle daha güçlü sendikalara yönlendirebileceği eleştirisi yapıldı.
Gerekçeli kararda, üye sayısındaki kuralın toplu sözleşme sürecine etkisi ve güçlü sendikaların avantajlarına vurgu yapılırken, bu kuralın altında kalan sendikaların üyelerinin meşru nedenlerle daha güçlü sendikalara üye olmaya yönelebileceği maliyetine dikkat çekildi. Ayrıca, güçlü sendikalar arasındaki rekabetin, etkili bir şekilde üyelerin menfaatlerini savunan sendikaların ortaya çıkabilmesi açısından önemine vurgu yapıldı.
Kuralla kamu görevlileri sendikasının kurulu olduğu hizmet kolunda sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az yüzde ikisini üye kaydeden kamu görevlileri sendikalarına üye olma zorunluluğu öngörülmemiş ise de toplu sözleşme ikramiyesinin sadece bu sendikalara üye olanlara ödeneceğinin öngörülmüş olmasının bu sendikalara üye olmaya zorlayıcı nitelik taşıdığı dolayısıyla yeni sendikaların kurulabilmesini ve çalışanların dilediği sendikayı seçebilmesini fiilen engelleyici nitelik taşıdığı açıktır. Dolayısıyla kuralın anayasal yönden nesnel ve makul bir temele dayandığı söylenemez. Bu itibarla kuralın sendika hakkı bağlamında eşitlik ilkesiyle bağdaşmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan Anayasa’nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının negatif boyutu sendika üyesi olmayan çalışanları sendikaya üye olmaya doğrudan veya dolaylı olarak zorlayan düzenlemeler yapılmasını da yasaklamaktadır. Devlet tarafından sendika üyesi çalışanlara, katlandıkları sendika aidatı külfetini telafi edecek tutarda veya bu tutara yakın birtakım mali imkânlar sağlanmasının çalışanları sendika üyesi olmaya zorlayıcı bir yönü bulunmasa da sağlanan devlet yardımının sendika aidatı tutarını bariz bir biçimde aşması hâlinde bunun çalışanları sendikalara üye olmaya dolaylı olarak zorlayıcı bir boyuta ulaştığı söylenebilir. Zira yüksek devlet yardımı, gerçekte sendikaya üye olmaya istekli ve niyetli olmayan kamu görevlilerini, sırf bu yardımdan yararlanmak amacıyla sendikalara üye olmaya zorlayabilecektir. Dava konusu kuralda düzenlenen toplu sözleşme ikramiyesinin miktarı gözetildiğinde kamu görevlilerini sendika üyesi olmaya dolaylı olarak zorlayıcı bir yönünün bulunduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle kuralın negatif sendika özgürlüğünü de ihlal ettiği kanaatine varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 10. ve 51. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2023/12
Karar Sayısı: 2024/12
Karar Tarihi: 18/1/2024
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 132 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 22/12/2022 tarihli ve 7429 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A. 1. maddesiyle 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’a eklenen geçici 31. maddenin,
B. 11. maddesiyle 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin değiştirilen ek 4. maddesinin,
C. 12. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen geçici 42. maddenin,
Anayasa’nın 2., 5., 10., 11., 13., 35., 48., 49., 51., 53., 55., 90., 138., 153., 155. ve 167. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
1. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı;
...
2.11. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) değiştirilen ek 4. maddesi şöyledir:
' EkMadde 4- (Ek: 21/3/2006-5473/1 md.) (Değişik:22/12/2022-7429/11 md.)
25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu hükümleri uyarınca kamu görevlileri sendikalarına üye olup, aylık veya ücretinden üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine ocak, nisan, temmuz ve ekim aylarında aylık veya ücretleri ile birlikte 750 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda toplu sözleşme desteği yapılır.
Kamu görevlileri sendikasının kurulu olduğu hizmet kolunda sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az yüzde ikisini sendika üyesi kaydeden kamu görevlileri sendikalarına üye olup aylık veya ücretinden üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine ocak, nisan, temmuz ve ekim aylarında aylık veya ücretleri ile birlikte toplu sözleşmeyle belirlenen tutarda toplu sözleşme ikramiyesi ödenir. Toplu sözleşme ikramiyesi ödenen kamu görevlilerine ayrıca toplu sözleşme desteği yapılmaz.
Bu madde uyarınca yapılan ödemeler, damga vergisi hariç herhangi bir vergi ve kesintiye tabi tutulmaz ve ilgili mevzuatı uyarınca ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye payı, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun benzer ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.
İkinci fıkraya göre üye sayılarının tespitinde ödeme tarihi itibarıyla 4688 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi gereğince Resmî Gazete*de yayımlanan en son tebliğ esas alınır.”
2.12. maddesiyle 375 sayılı KHK’ya eklenen geçici 42. madde şöyledir:
"GeçiciMadde 42- (Ek: 22/12/2022-7429/12 md.)
Ek 4 üncü maddenin ikinci fıkrasına göre ödenecek toplu sözleşme ikramiyesi Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin yürürlük süresince 2119 gösterge rakamının memur aylık katsayısıyla çarpımı sonucu bulunacak tutarda ödenir. '
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Haşan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 25/1/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Hülya ÇOŞTAN ÇETİN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kurallan ve bunlarm gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
B. Kanun’un 11. Maddesiyle 375 Sayılı KHK’nın Değiştirilen Ek 4. Maddesinin İncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
24. 3 75 sayılı KHK’nın dava konusu ek 4. maddesinin birinci fıkrasında 25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu hükümleri uyarınca kamu görevlileri sendikalarına üye olup, aylık veya ücretinden üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine ocak, nisan, temmuz ve ekim aylarında aylık veya ücretleri ile birlikte 750 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda toplu sözleşme desteğinin yapılacağı öngörülmüştür.
25. Kuralın ikinci fıkrasında kamu görevlileri sendikasının kurulu olduğu hizmet kolunda sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az yüzde ikisini sendika üyesi kaydeden kamu görevlileri sendikalarına üye olup aylık veya ücretinden üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine ocak, nisan, temmuz ve ekim aylarında aylık veya ücretleri ile birlikte toplu sözleşmeyle belirlenen tutarda toplu sözleşme ikramiyesinin ödeneceği ve bu ikramiyenin ödendiği kamu görevlilerine aynca toplu sözleşme desteğinin yapılamayacağı hükme bağlanmıştır.
26. Kuralın üçüncü fıkrasında kural uyarınca yapılan ödemelerin, damga vergisi hariç herhangi bir vergi ve kesintiye tabi tutulamayacağı ve ilgili mevzuatı uyarınca ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye payı, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun benzer Ödemelerin hesabında dikkate alınmayacağı belirtilmiştir.
27. Kuralın dördüncü fıkrasında ise ikinci fıkra uyarınca üye sayılarının tespitinde 4688 sayılı Kanun’un 30. maddesi gereğince Resmî Gazete’de yayımlanan son tebliğin esas alınacağı hüküm altına alınıştır.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
28. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla sendikalı kamu görevlileri arasında farklılık yaratıldığı, toplu sözleşme ikramiyesinin sadece örgütlü olduğu sendika
kolunda sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az yüzde ikisini üye kaydeden sendika üyelerine ödenmesiyle bu yüzdenin altında üyesi olan sendikaların üye kaybetmesine neden olduğu, bu suretle örgütlenme özgürlüğüne müdahale edildiği, kamuda çalışan sendika üyeleri arasında ayrımcılığa yol açıldığı ve çalışma barışının bozulduğu, çalışma barışının sağlanmasının devletin pozitif yükümlülükleri kapsamında olduğu, kamu görevlileri için öngörülen toplu sözleşme sisteminin imzalanan toplu sözleşmede tanınan haklardan sendikaya üye olmayan kamu görevlilerinin de yararlanması esasına dayandığı, örgütlü olduğu sendika kolunda sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az yüzde ikisini üye kaydeden sendikalar lehine olan kuralla sendika kurma hakkının sınırlandığı, mali ve sosyal haklar bakımından ayrım yapılarak eşit işe eşit ücret ilkesinin zedelendiği belirtilerek kuralın Anayasamın 2., 10., 13., 35., 49., 51., 53., 55. ve 90. maddelerine aykın olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Birinci Fıkra
29. Anayasa’nın sendika kurma hakkının düzenlendiği 51. maddesinin birinci fıkrasında “Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz” denilmektedir.
30. Anılan maddenin beşinci fıkrasında işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin sendika haklarının kanunla düzenleneceği, Anayasamın 53. maddesinin beşinci fıkrasında ise memurlar ve diğer kamu görevlilerinin toplu sözleşme yapma hakkına sahip oldukları belirtilerek kamu görevlilerinin sendika hakkı açıkça düzenlenmiştir.
31. Anayasa’nın 51. maddesinde güvenceye bağlanan sendika özgürlüğü, çalışanların her türlü baskıdan arî olarak dilediği sendikaya üye olabilme hak ve yetkisini içeren olumlu sendika özgürlüğünün yanında, sendikaya üye olmama serbestîsini ifade eden negatif sendika özgürlüğünü de kapsamaktadır. Anayasa’nın 51. maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde, “Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya...zorlanamaz.” denilmek suretiyle bu hak açık bir biçimde düzenlenmiştir. Sendikaya üye olmama özgürlüğü, sendikaların gücüne karşı çalışanı korumayı amaçlamaktadır (AYM, E.2014/177, K.2015/49,14/5/2015).
32. Sendika hakkı, demokratik toplumun temeli olan örgütlenme özgürlüğünün bir parçasıdır. Örgütlenme Özgürlüğü, kişilerin kendi menfaatlerini korumak için kolektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğüdür. Bu özgürlük kişilere siyasal, kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını topluluk hâlinde gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika hakkı da çalışanların bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelerek örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle örgütlenme özgürlüğünün bir parçası olarak görülmektedir (AYM, E.2014/177, K.2015/49,14/5/2015).
33. Dava konusu kural kamu görevlileri sendikalarına üye olup aylık veya ücretinden üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine ocak, nisan, temmuz ve ekim aylarında toplu sözleşme desteği yapılmasını öngörmektedir.
34. 4688 sayılı Kanun’un 24. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde üyelik ödentisi sendika geliri olarak sayılmış, 25. maddesinde de bu ödentinin miktarına ve aylıktan kesilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Bu kapsamda sendika üyesi kamu görevlisinin aylık ödenti tutarının, aylık brüt gelirleri toplamına, İlgili sendikanın tüzüğünde belirtilen oranın uygulanması suretiyle hesaplanması öngörülmüştür. Bu itibarla aylık ödentinin, brüt gelire ve üye olunan sendika tarafından belirlenen orana göre farklılaşması esasının kabul edildiği anlaşılmaktadır.
35. Anılan Kanun’un 28. maddesinde ise toplu sözleşmenin kapsamı, süresi, hüküm ve sonuçları düzenlenmiştir. Söz konusu maddenin birinci fıkrasında toplu sözleşmenin kapsamı; kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah, ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ve diğer mali ve sosyal haklar olarak sayılmıştır. Maddenin ikinci fıkrasında ise toplu sözleşme hükümlerinin uygulanması bakımından sendika üyesi olan ve sendika üyesi olmayan kamu görevlileri arasında ayrım yapılamayacağı öngörülmüş olup bunun tek istisnası olarak da toplu sözleşme ikramiyesinin sadece sendika üyesi olan kamu görevlilerine ödenebilmesine izin verilmiştir.
36. Kamu görevlilerinin sendika hakkını kullanmak suretiyle sendikaya üye olmaları, üyelik ödentisi ödeme yükümünü de beraberinde getirmektedir. Söz konusu üyelik ödentisi, Anayasa’nın 51. maddesinde düzenlenen sendika hakkının kullanılması sebebiyle ortaya çıkan mali külfet niteliğindedir. Sendika hakkının kullanılmasına ilişkin düzenlemeleri belirlemek ve bu hakkı güvence altına almak devletin görevleri kapsamındadır. Kamu görevlileri sendikalarına üye olanlar ile üye olmayanların toplu sözleşme ikramiyesi dışında toplu sözleşme hükümlerinden aynı şekilde yararlandıkları dikkate alındığında sendikaya üye olanlar bakımından üyelik ödentisinin dezavantajlı bir duruma yol açtığı açıktır. Kamu görevlileri sendikalarına üye olmaları sebebiyle kamu görevlilerinin gelirlerinden üyelik ödentisi kesilmesinin sendika hakkının kullanılması bakımından caydırıcı nitelikte olduğu gözetildiğinde kuralla çalışanların sendika haklarını kullanmaları sebebiyle ortaya çıkan bu dezavantajlı durumun ortadan kaldırılmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. Nitekim kuralın gerekçesinde de kuralla sendikal algının güçlendirilmesinin, sendika üyeliğinin desteklenmesinin, örgütlenme ve toplu pazarlık hakkının temin edilmesinin amaçlandığı belirtilmektedir.
37. Kuralla öngörülen toplu sözleşme desteği sendika üyeliği sebebiyle ortaya çıkan külfeti hafifletmeye yönelik olup sendikaya üye olmaya zorlama şeklinde yorumlanamaz.
38. Öte yandan kuralda toplu sözleşme desteğinin 750 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda yapılmasının öngörülmesi suretiyle destek tutarının belirlenmesinde sendika üyesinin aylık ödentisinin dikkate alınmamış olmasının nispeten düşük brüt gelire sahip olan sendika üyeleri bakımından pozitif ayrımcılık içeren tedbir niteliğinde olduğu görülmektedir.
39. Bu itibarla kuralın sendika hakkına aykırı bir yönünün bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
40. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 51. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 2. ve 53. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 51. maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. ve 53. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.
Kuralın Anayasa’nın 10., 13., 35., 49., 55. ve 90. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
b. İkinci Fıkra
i. Birinci Cümle
41. Anayasa’nın 51. maddesinde güvenceye bağlanan sendika hakkı; çalışanları, istedikleri sendikayı kurma ve bunlara izin almaksızın üye olma haklarıyla (olumlu sendika hakkı) devlete ve işverene karşı koruduğu gibi istediklerinde sendika üyeliğinden ayrılma ve isterlerse hiçbir sendikaya üye olmama haklarıyla (olumsuz sendika hakkı) sendikalara karşı da korumaktadır (AYM, E.2020/57, K.2020/83,30/12/2020, § 13).
42. Söz konusu hak aynı zamanda aynı iş kolunda birden fazla sendikanın kurulabilmesi ve çalışanların dilediği sendikayı seçebilmesi anlamını da taşımaktadır. Bu sayede farklı hedef ve görüşlerin ayrı sendikalar bünyesinde temsil edilmesi suretiyle sendikalar arasındaki rekabetin geliştirilmesi mümkün hâle gelmektedir. Anılan rekabet ise özgür ve demokratik toplumlarda örgütlü yapılardan beklenen ekonomik ve sosyal hak ile menfaatlerin korunması işlevinin daha etkin bir şekilde yerine getirilmesine hizmet etmektedir (AYM, E.2020/57, K.2020/83, § 14).
43. Anayasa’nın 10. maddesinde “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir./ Kadınlar ve erkekler eşit haklara sahiptir. Devlet, bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlüdür. Bu maksatla alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı olarak yorumlanamaz./ Çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleri ile malul ve gaziler için alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı sayılmaz./ Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz./ Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar'1’ denilmiştir.
44. Anayasa’nın anılan maddesinde belirtilen kanun önünde eşitlik ilkesi hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesini amacı aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, kişilere ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Kanun önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik İlkesi zedelenmez (AYM, E.2017/47, K.2017/84, 29/3/2017, § 18; E.2020/95, K.2022/3,26/1/2022, § 25).
45. Eşitlik ilkesi yönünden yapılacak anayasallık denetiminde öncelikle Anayasa'nın 10. maddesi çerçevesinde aynı ya da benzer durumda bulunan kişilere farklı muamelenin mevcut olup olmadığı tespit edilmeli, bu bağlamda aynı ya da benzer durumdaki kişiler arasında farklılık gözetilip gözetilmediği belirlenmelidir. Bundan sonra farklı muamelenin nesnel ve makul bir temele dayanıp dayanmadığı, nihayetinde nesnel ve makul bir temele dayanıyorsa söz konusu farklı muamelenin Ölçülü olup olmadığı hususları İrdelenmelidir. Ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. Diğer bir ifadeyle bu ilke, farklı muamelenin öngörülen nesnel amaç ile orantılı olmasını gerektirmektedir (AYM, E.2016/205, K.2019/63, 24/7/2019, § 65; E.2021/1, K.2021/32,29/4/2021, §32).
46. Dava konusu kural kamu görevlileri sendikasının kurulu olduğu hizmet kolunda sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az yüzde ikisini üye kaydeden kamu görevlileri sendikalarına üye olup aylık veya ücretinden üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine toplu sözleşmeyle belirlenen tutarda toplu sözleşme ikramiyesinin ödeneceğini öngörmektedir.
47. Kuralla toplu sözleşme İkramiyesi ödenecek sendika üyeleri, kamu görevlileri sendikasının kurulu olduğu hizmet kolunda sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az yüzde ikisini üye kaydeden kamu görevlileri sendikalarına üye olan kamu görevlileri ile sınırlandırılmıştır. Kamu görevlileri sendikasının kurulu olduğu hizmet kolunda sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az yüzde ikisini üye kaydeden kamu görevlileri sendikalarına üye olanlar ile söz konusu yüzde iki oranı altında üye kaydeden sendikalara üye olanların karşılaştırma yapılmaya müsait olacak şekilde benzer durumda oldukları açıktır.
48. Öte yandan en az söz konusu yüzde iki oranında üye kaydeden sendikalar ile bu oranın altında üye kaydeden sendikaların da sendika hakkı bağlamında karşılaştırma yapılmaya müsait olacak şekilde benzer durumda oldukları görülmektedir.
49. Kuralın gerekçesinde kamu çalışanlarının işveren karşısında dengeli bir toplu pazarlık süreci yürütebilmelerini temin edebilmek için daha güçlü bir kamu görevlileri sendikacılığı oluşmasına katkı sunulmasının amaçlandığı belirtilmiştir.
50. Anayasa’nın 53. maddesinin dördüncü fıkrasında toplu sözleşme yapılma şekli, usulü ve yürürlüğünün kanunla düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Bu bağlamda kabul edilen 4688 sayılı Kanun’un 29. maddesinin dördüncü fıkrasında kamu idaresi adına Kamu İşveren Heyeti Başkanı, kamu görevlileri adına sözleşmenin kamu görevlilerinin geneline yönelik bölümü için Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti Başkanı ve hizmet kollarına yönelik bölümleri için ilgili sendika temsilcisinin toplu sözleşmeyi imzalamaya yetkili olduğu belirtilmiştir. Bu şekilde toplu sözleşme yapma hakkı kullanılmakta ve kamu görevlilerinin toplu sözleşmeden yararlanması sağlanmaktadır.
51. Anılan maddenin üçüncü fıkrasında ise Kamu Görevlileri Sendikaları Heyetinin, bağlı sendikaların toplam üye sayısı itibarıyla en fazla üyesi bulunan konfederasyonun Heyet Başkanı olarak belirleyeceği bir temsilci ile her bir hizmet kolunda en fazla üyeye sahip kamu görevlileri sendikaları tarafından belirlenecek birer temsilci, bağlı sendikaların üye sayıları esas alınmak kaydıyla toplam üye sayılan itibarıyla birinci, ikinci ve üçüncü sırada bulunan
konfederasyonlar tarafından belirlenecek birer temsilci olmak üzere on beş üyeden oluşacağı hüküm altına alınmıştır.
52. Toplu sözleşmelerle kamu görevlilerinin kendilerine menfaat sağlayabilecek hükümleri karşı tarafa kabul ettirebildikleri, bunun için görüşme yapma yetkisi olan sendika temsilcilerinin güçlü bir sendika örgütünün eylemli desteğine ihtiyaç duydukları ve bu desteğin güçlü sendikaların oluşmasıyla sağlanabildiği açıktır. Dava konusu kuralla üye sayısı belirli bir oranın üzerinde olması sebebiyle toplu sözleşme sürecine etkisi ve katkısı daha fazla olabilecek sendikaların üyelerine toplu sözleşme ikramiyesi alma hakkının tanındığı kabul edilebilirse de bu durum üye sayısı kuralda belirlenen oranın altında kalan sendikalann üyelerinin maddi nedenlerle üye sayısı kuralda belirtilen oranın üzerinde olan sendikalara üye olmaya yönelebilecek olmalan pahasına meşru görülemez. Kaldı ki üyelerinin menfaatlerini etkili bir şekilde savunan güçlü sendikalann ortaya çıkabilmesinin sendikalar arasında rekabetin sürmesine bağlı olduğu da ortadadır.
53. Kuralla kamu görevlileri sendikasının kurulu olduğu hizmet kolunda sendika üyesi olabilecek toplam kamu görevlisi sayısının en az yüzde ikisini üye kaydeden kamu görevlileri sendikalarına üye olma zorunluluğu öngörülmemiş ise de toplu sözleşme ikramiyesinin sadece bu sendikalara üye olanlara ödeneceğinin öngörülmüş olmasının bu sendikalara üye olmaya zorlayıcı nitelik taşıdığı dolayısıyla yeni sendikaların kurulabilmesini ve çalışanların dilediği sendikayı seçebilmesini fiilen engelleyici nitelik taşıdığı açıktır. Dolayısıyla kuralın anayasal yönden nesnel ve makul bir temele dayandığı söylenemez. Bu itibarla kuralın sendika hakkı bağlamında eşitlik ilkesiyle bağdaşmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
54. Öte yandan Anayasa’nın 51. maddesinde güvence altına alınan sendika hakkının negatif boyutu sendika üyesi olmayan çalışanları sendikaya üye olmaya doğrudan veya dolaylı olarak zorlayan düzenlemeler yapılmasını da yasaklamaktadır. Devlet tarafından sendika üyesi çalışanlara, katlandıkları sendika aidatı külfetini telafi edecek tutarda veya bu tutara yakın birtakım mali imkânlar sağlanmasının çalışanları sendika üyesi olmaya zorlayıcı bir yönü bulunmasa da sağlanan devlet yardımının sendika aidatı tutarını bariz bir biçimde aşması hâlinde bunun çalışanları sendikalara üye olmaya dolaylı olarak zorlayıcı bir boyuta ulaştığı söylenebilir. Zira yüksek devlet yardımı, gerçekte sendikaya üye olmaya istekli ve niyetli olmayan kamu görevlilerini, sırf bu yardımdan yararlanmak amacıyla sendikalara üye olmaya zorlayabilecektir. Dava konusu kuralda düzenlenen toplu sözleşme ikramiyesinin miktarı gözetildiğinde kamu görevlilerini sendika üyesi olmaya dolaylı olarak zorlayıcı bir yönünün bulunduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle kuralın negatif sendika özgürlüğünü de ihlal ettiği kanaatine varılmaktadır.
55. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 10. ve 51. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamıştır.
Kural Anayasa’nın 10. ve 51. maddelerine aykırı bulunarak iptal edildiğinden aynca Anayasa’nın 2., 13., 35., 49., 53., 55. ve 90. maddeleri yönünden incelenmemiştir.
ii. İkinci Cümle
56. 375 sayılı KHK’nın ek 4. maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin iptali nedeniyle anılan fıkranın ikinci cümlesinin uygulanma imkânı kalmamıştır. Bu nedenle söz konusu cümle 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası kapsamında değerlendirilmiş ve bu kural yönünden Anayasa’ya uygunluk denetiminin yapılmasına gerek görülmemiştir.
c. Üçüncü Fıkra
57. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 73. maddesi yönünden de incelenmiştir.
58. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
59. Anayasa’nın anılan maddesinde güvence altına alınan hukuk devleti İlkesi gereğince kanunların ve CBK’ların kamu yararı gözetilerek çıkarılması zorunludur. Anayasa Mahkemesinin kararlarına göre kamu yararı genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir. Kanunun ya da CBK’nın amaç öğesi bakımından Anayasa’ya uygun sayılabilmesi için çıkarılmasında kamu yararı dışında bir amacın gözetilmemiş olması gerekir. Kamu yaran dışında bir amaçla çıkarılmış olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa amaç unsuru bakımından Anayasa’ya aykırılık söz konusudur.
60. Anayasa’ya uygunluk denetiminde kuralın öngörülmesindeki kamu yararı anlayışının isabetli olup olmadığı değil incelenen kuralın ihdasında kamu yararı dışında belirli bireylerin ya da grupların çıkarlarının gözetilip gözetilmediği incelenir. Diğer bir anlatımla bir kuralın Anayasa’ya aykırılık sorunu çözümlenirken kamu yararı konusunda Anayasa Mahkemesinin yapacağı inceleme, yalnızca kuralın kamu yararı amacıyla çıkarılıp çıkarılmadığının denetimiyle sınırlıdır.
61. Dava konusu kuralla kamu görevlileri sendikalarına üye olanlara yapılacak toplu sözleşme desteği ödemesinin, ilgili mevzuat uyarınca bu kişilere ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, döner sermaye payı, ikramiye, ücret ve her ne ad altında olursa olsun benzer ödemelerin hesabında dikkate alınmayacağı düzenlenmiştir. Bu itibarla toplu sözleşme desteğiyle ulaşılmak istenen sosyal amacın gerçekleştirilmesinden başka ve kamu yararı dışında kişisel veya siyasi saiklerle hareket edildiği yolunda herhangi bir bulguya rastlanmadığından kuralın hukuk devleti ilkesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
62. Anayasa’nın 73. maddesinin üçüncü fıkrasında “Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır” denilmek suretiyle verginin kanuniliği ilkesi benimsenmiştir. Verginin kanuniliği ilkesi, takdire dayalı keyfi uygulamaları önleyecek sınırlamaların kanunda yer almasını gerektirmekte ve vergi yükümlülüğüne ilişkin düzenlemelerin konulması, değiştirilmesi veya kaldırılmasının kanun ile yapılmasını zorunlu kılmaktadır.
63. Verginin kanuniliği ilkesi vergilendirmeye ilişkin istisna ve muafiyetleri de kapsamaktadır (AYM, E.2016/1, K.2017/81,29/3/2017, § 5). Bazı ekonomik, sosyal veya mali politikaların gerçekleşmesini sağlamak amacıyla, anayasal ilkelere bağlı kalmak koşuluyla mali yükümlülüklerin kaldırılması konusunda takdir yetkisi bulunan kanun koyucunun bu yetkisini birtakım kişi veya kişi gruplarına muafiyet tesis etmek veya verginin konusuna giren bir unsuru vergiden istisna tutmak yoluyla kullanması durumunda da muafiyet veya istisna tanınan konuların, şartların ve mali yükümlülük çeşitlerinin kanunilik ilkesi gereği kanunla düzenlenmesi gerekmektedir (AYM, E.2020/15, K.2020/78, 24/12/2020, § 12).
64. Kural 4688 sayılı Kanun hükümleri uyarınca kamu görevlileri sendikalarına üye olup aylık veya ücretinden üyelik ödentisi kesilen kamu görevlilerine ocak, nisan, temmuz ve ekim aylarında 750 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak tutarda yapılacak toplu sözleşme desteğinin damga vergisi haricinde herhangi bir vergi veya kesintiye tabi tutulamayacağını düzenlemektedir. Kuralda vergi muafiyetinin konusu ile muaf olunan mali yükümlülüklerin açıkça belirtildiği dolayısıyla kanunilik ilkesinin gereklerinin karşılandığı görülmektedir.
65. Diğer yandan Anayasa’nın “Vergi ödevi” başlıklı 73. maddesinin ikinci fıkrasında “Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır” denilerek kanun koyucuya vergilemede adaletin ve ödeme gücünün gözetilmesi açısından pozitif bir sorumluluk yüklenmiştir. Buna göre vergilendirme konusunda takdir yetkisi bulunan kanun koyucu gerek yeni bir vergi koyarken gerekse birtakım muafiyet ve istisnalar getirirken vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı konusunda gerekli tedbirleri almak zorundadır. Kamu görevlileri sendikalarına üye olan kamu görevlilerine yapılacak toplu sözleşme desteği ödemesiyle sendika hakkının kullanılmasının teşvik edildiği gözetildiğinde kuralın vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı ilkesiyle çelişen bir yönünün de bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
66. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 73. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 10., 13., 35., 49., 51., 53., 55. ve 90. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
ç. Dördüncü Fıkra
67. 375 sayılı KHK’nın ek 4. maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin iptali nedeniyle anılan maddenin dördüncü fıkrasının uygulanma imkânı kalmamıştır. Bu nedenle söz konusu fıkra 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası kapsamında değerlendirilmiş ve bu kural yönünden Anayasa’ya uygunluk denetiminin yapılmasına gerek görülmemiştir.
C. Kanun’un 12. Maddesiyle 375 Saydı KHK’ya Eklenen Geçici 42. Maddenin İncelenmesi
68. 375 sayılı KHK’nın ek 4. maddesinin ikinci fıkrasının iptali nedeniyle anılan KHK’nın geçici 42. maddesinin uygulanma imkânı kalmamıştır. Bu nedenle söz konusu
madde 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası kapsamında değerlendirilmiş ve bu kural yönünden Anayasa’ya uygunluk denetiminin yapılmasına gerek görülmemiştir.
IV. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
69. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, CBK’nın veya Türkiye Büyük Millet Meclisi îçtüzüğü’nün belirli kurallannın iptali, diğer kurallarımn veya tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.
70. 4046 sayılı Kanun’un geçici 31. maddesinin birinci fıkrasının iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan anılan maddenin ikinci, üçüncü, dördüncü, beşinci, altıncı ve yedinci fıkraları ile 375 sayılı KHK’nın ek 4. maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin iptali nedeniyle uygulanma imkânı kalmayan söz konusu maddenin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinin, dördüncü fıkrasının ve anılan KHK’nın geçici 42. maddesinin 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptalleri gerekir.
V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
71. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kurallann uygulanmalan hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
22/12/2022 tarihli ve 7429 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A. 1. 1. maddesiyle 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’a eklenen geçici 31. maddeye,
2. 11. maddesiyle 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin değiştirilen ek 4. maddesinin ikinci ve dördüncü fıkralarına,
3. 12. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen geçici 42. maddeye,
yönelik yürürlüğün durdurulması taleplerinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE,
B. 11. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin değiştirilen ek 4. maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarına yönelik iptal talepleri 18/1/2024 tarihli ve E.2023/12, K.2024/12 sayılı kararla reddedildiğinden bu fıkralara ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE,
18/1/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI. HÜKÜM
22/12/2022 tarihli ve 7429 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A. 1. maddesiyle 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’a eklenen geçici 31. maddenin;
1. Birinci fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
2. Kalan kısmının 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
B. 11. maddesiyle 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Karamame’nin değiştirilen ek 4. maddesinin;
1. Birinci fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
2. İkinci fıkrasının;
a. Birinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
b. İkinci cümlesinin 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
3. Üçüncü fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE, ' '
4. Dördüncü fıkrasının 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
C. 12. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen geçici 42. maddenin 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
18/1/2024 tarihinde karar verildi.
